Жан Пизани-Ферри. Зуд семилетнего бюджета ЕС  (2)

Когда актеры уже устают от собственного блефа, угроз, шантажа и предательств, все соглашаются на минимальные изменения. Каждое правительство объявляет о победе, а расходы ЕС увековечиваются в камне до следующего представления.

Впрочем, если без драмы, наблюдать за переговорами о так называемых "многолетних финансовых рамках" — это глубоко депрессивное занятие. Все страны подходят к этим переговорам с позиции чистых балансов — сумма, которую они получат, минус сумма, которую заплатят. Они не обращают внимания на истинную ценность расходов. Считается, что пустая трата денег в своей стране — это лучше, чем полезные расходы где-то еще, поэтому структура расходов бюджета не имеет никакого отношения к заявленным приоритетам ЕС. В 2003 году в "Докладе Сапира" об экономической системе Европы бюджет ЕС был назван историческим реликтом. С тех пор ситуация не сильно улучшилась.

Театральный сезон начался 23 февраля, когда лидеры ЕС провели первый раунд переговоров о бюджетных рамках на 2021-2027 годы. Оптимисты надеются, что переговоры завершатся до выборов в Европарламент в июне 2019 года. Реалисты ожидают, что они будут длиться, пока у актеров не закончится время, то есть до конца 2020 года.

Заядлые европейские обозреватели не придают большого значения этому шоу. Они указывают, что не деньги, в первую очередь, определяют суть ЕС, а нормы регулирования в сфере конкуренции, субсидий, защиты потребителей, финансовой безопасности, торговли. Бюджет ЕС соответствует примерно 2% от общей суммы госрасходов стран союза. Более того, с течением времени его размер уменьшается: в 1990-х годах он был равен 1,2% ВВП, а сейчас — примерно 1%. Для сравнения, федеральный бюджет США достигает 20% ВВП. Стоит ли беспокоиться, если этот бюджет так мал и к тому же неправильно используется? Как утверждают критики, у ЕС есть более серьезные проблемы, которые надо решать.

Однако на этот раз есть четыре причины, из-за которых эти дискуссии приобретают большое значение, а благодушные настроения оказываются неуместны.

Во-первых, Брексит. Поскольку Великобритания была чистым донором, ее выход из ЕС создаст финансовую дыру в размере 15 млрд евро ($18,5 млрд). ЕС придется решить, надо ли пытаться заместить выпадающие доходы или лучше сократить расходы. Драма усиливается тем, что блок скупердяев, к которому принадлежала Британия, раскололся: Германия явно готова проявить щедрость, а Нидерланды и Швеция не хотят вносить ни цента больше — и непреклонны в этом.

Во-вторых, растет разрыв между деньгами и политикой. Чистая сумма, получаемая Польшей от ЕС, достигает 10 млрд евро в год. Эта страна является ведущим бенефициаром бюджета Евросоюза. Однако приоритеты польского правительства (и даже его ценности и принципы) все сильнее расходятся с приоритетами ЕС. Польша отказалась принимать беженцев, ей грозит начатая Еврокомиссией процедура санкций за нарушение принципа независимости судебной системы, наконец, она шокировала Европу законом, вводящим уголовную ответственность за обвинения поляков в соучастии в Холокосте.

Из-за этих действий немецкий канцлер Ангела Меркель предложила ввести предварительные условия для доступа к средствам ЕС. Потенциально взрывоопасной дискуссии на эту тему можно избежать, если только ЕС будет готов молчать и платить, как того требуют некоторые представители Польши (а также Венгрии). Но в этом случае ЕС будет грозить другой взрыв. В самом деле, как долго жители остальных стран Европы будут готовы открывать свои кошельки лишь для того, чтобы получать пощечины?

Третья причина большой важности этого театрального сезона в том, что стратегическая обстановка вокруг Европы требует новых приоритетов. От Украины до Ближнего Востока, Ливии и Сахеля — все ближнее зарубежье ЕС либо нестабильно, либо пребывает в хаосе. Тем временем, США перестали обеспечивать надежный щит, к которому европейцы привыкли с детства. ЕС вырос в мире, где он в безопасности мог сконцентрироваться на вопросах собственного процветания. Этого мира больше нет.

Нам предстоит заново определить, что такое общественные блага в ЕС; вслед за этим должны последовать глубокие изменения в бюджете. Еврокомиссия храбро выложила некоторые цифры на стол. Она предлагает повысить расходы на охрану границ примерно до 3-4 млрд евро в год, расходы на оборону — на скромные пока 5 млрд евро в год, а также увеличить расходы на научные исследования, инновации и студенческую программу Erasmus. Проект предусматривает также ежегодное снижение расходов на сельское хозяйство и помощь регионам; сэкономленная сумма может достичь 30 млрд евро.

На нынешней стадии эти цифры имеют лишь сигнальное значение. Но решимость Еврокомиссии оправдана. На долю региональных и аграрных программ приходится почти три четверти бюджета ЕС, при этом обе статьи расходов спорны. В докризисные годы региональные программы способствовали буму в странах еврозоны, но после кризиса они почти никак не помогли государствам, столкнувшимся с трудностями. Кроме того, они недостаточно точечны, чтобы помочь местным сообществам адаптироваться к последствиям открытия внешней торговли. Тем временем, "Единая сельскохозяйственная политика ЕС" все меньше подходит для управления трансформацией фермерского сектора ЕС, поскольку не учитывает его растущее многообразие. Рекалибровка этих программ и, следовательно, финансирование новых приоритетов полностью оправданы.

И, наконец, последняя причина, почему вопрос бюджета на этот раз важен. Президент Франции Эммануэль Макрон открыл новую дискуссию, предложив создать специальный бюджет еврозоны. Главный аргумент в пользу этой идеи состоит не в том, что некоторые виды общественных благ должны быть зарезервировать лишь за странами еврозоны, а в том, что общий бюджетный инструмент позволит смягчать шоки в отдельных странах и дополнять монетарную политику Европейского центрального банка в случае, когда шоки — общие для всех. Сейчас бюджет ЕС не имеет никакого важного макроэкономического значения с точки зрения межстрановой стабилизации или агрегированных показателей, поскольку в нем не фиксируются профициты или дефициты; между тем, от бюджета еврозоны можно ожидать прямо противоположного.

Пока что нет согласия по поводу контуров такого бюджета, в первую очередь потому, что Германия опасается создания канала для межгосударственных трансфертов и совместных заимствований. Но это не означает, что у этой дискуссии нет будущего. Если 27 стран ЕС окажутся неспособны договориться о разумных реформах своего бюджета, тогда 19 стран еврозоны (в число которых не входят ни Польша, ни Венгрия) могут постепенно начать двигаться к созданию собственного бюджета. Бюджет ЕС со временем в него вольется, или же превратится в мелкий реликт.

Понятно, что граждан мало заботит бюджет ЕС, особенно если они не получают из него ничего напрямую. Но их реально заботят новые проблемы, стоящие перед Европой, ее способность решать их и ее готовность выделять ресурсы на финансирование собственных приоритетов. Итог бюджетных дискуссий подскажет европейцам, к чему реально готов ЕС. Именно поэтому театральный сезон этого года не стоит пропускать.

Жан Пизани-Ферри — профессор Школы управления им. Херти в Берлине и университета Sciences Po в Париже, заведующий кафедрой им. Томмазо Падоа-Скьоппа в Европейском университетском институте, старший научный сотрудник в брюссельском аналитическом центре Bruegel.

Copyright: Project Syndicate, 2018.
www.project-syndicate.org