Publikācijā skaidrojam, vai reforma ir spējusi sniegt solītos uzlabojumus, vai tomēr piepildījušās iedzīvotāju bažas par atsvešinātību no vietējās varas un citām problēmām.

2021. gada 1. jūlijā stājās spēkā jaunais Latvijas administratīvi teritoriālais iedalījums, paredzot, ka pašvaldību skaits tiks samazināts no 119 līdz 43, apvienojot kādreizējos novadus.

Avots: VARAM

ATR mērķis bija izveidot spēcīgākas pašvaldības, uzlabot to administratīvo kapacitāti un veicināt reģionālās attīstības potenciālu, stāsta Viedās administrācijas un reģionālās attīstības ministrijas (VARAM) valsts sekretāra vietniece reģionālās attīstības jautājumos Ilze Oša.

Kaut arī sākotnējās izmaiņas ļāvušas izveidot starta pozīcijas tālākai attīstībai, priekšā vēl tāls ceļš ejams, atzīst eksperti, norādot arī uz vairākiem izaicinājumiem.

“ATR nozīmīgi ietekmēs Latvijas ekonomikas attīstību,” uzskata “Luminor Bank” ekonomists Pēteris Strautiņš, paužot viedokli, ka tā sniedz iespēju gan samazināt izmaksas, gan īstenot efektīvāku ekonomisko politiku pašvaldību līmenī – investoru piesaisti un infrastruktūras attīstību.

“Lielāku pašvaldību izveidošana ļauj samazināt pārvaldes izmaksas, bet šo iespēju var izmantot un var neizmantot. To, kā reformas potenciālie ieguvumi tiek izmantoti, noteikusi pašvaldību spēja un vēlme to darīt, kas savukārt ir atkarīgs no vietējo politiķu prioritātēm. Ir tādi, kas domā, ka viņu uzdevums ir saglabāt vai palielināt nodarbinātību pašvaldībās un to finansētajās organizācijās. Savukārt citiem mērķi, pirmkārt, ir pārvaldes efektivitāte un attīstība. Neizbēgami atšķiras arī rezultāti,” norāda ekonomists.

Līdz ar ATR ieviešanu mazinājusies disproporcija starp lielākajām un mazākajām pašvaldībām, uzsver Oša, minot piemēru, ka pirms ATR iedzīvotāju skaits starp mazāko un lielāko novadu atšķīrās 34 reizes, savukārt tagad – septiņas reizes. Mazākie šobrīd ir Varakļānu novads ar 2939 un Valkas novads ar 8280 iedzīvotājiem, bet lielākais – Ogres novads ar 60 618 iedzīvotājiem. Šīs pārmaiņas būtiski mazinājušas administratīvās izmaksas.

Avots: PLMP

Būtiski rucis arī pašvaldību deputātu un priekšsēdētāju skaits, kas, pēc Ošas teiktā, audzējis konkurenci uz deputātu vietām, un tas, pēc VARAM aplēsēm, mazina administratīvās izmaksas par aptuveni 10 miljoniem eiro gadā. 2021. gada pašvaldību vēlēšanās uz vienu vietu pretendēja vidēji 8,14 kandidāti, bet 2017. gadā – 5,38 kandidāti.

Avots: VARAM

Strautiņš kā pozitīvu piemēru min Tukuma novadu, kur, efektivizējot pārvaldi, darbinieku skaits samazināts par desmito daļu, ļaujot vairāk ieguldīt infrastruktūras un pakalpojumu attīstībā.

Tomēr lielāku novadu izveidei nāk līdzi arī savi izaicinājumi. Vienas no lielākajām bažām jau pirms reformas tika paustas saistībā ar to, ka daļa iedzīvotāju paliks novada nomalēs. Uz šo situāciju norāda arī Strautiņš.

Kā piemēru viņš min Talsu novadu, par kura pārvaldības problēmām ir daudz ziņots, – domes deputāti, kas ievēlēti no dažādiem novada apvidiem, nespēj vienoties.

Līdzīgu viedokli pauž arī “Swedbank” galvenā ekonomiste Līva Zorgenfreija. “Nav izdevies atrisināt novadu nomaļu savienojumu ar pašvaldības centru. Daudz dzirdēts, ka ceļu infrastruktūras un sabiedriskā transporta pakalpojuma kvalitāte un pieejamība novados ir krietni zem vēlamās.”

Zorgenfreija min, ka pašvaldības nav izmantojušas iespēju pārskatīt dalību komercdarbībā – dažviet pat pašvaldības uzņēmumi darbību izpletuši tur, kur iepriekš darbojās privātais sektors. Pašvaldībām nav jāsniedz pakalpojumi, ko veiksmīgi nodrošina privātais sektors. Tām jāveicina uzņēmējdarbība savā teritorijā, uzsver ekonomiste.  

Tomēr Oša oponē, ka apvienotās pašvaldības saglabājušas lielāko daļu pakalpojumu sniegšanas vietu, kā arī attīstījušas vienoto klientu apkalpošanas centru nozīmību, uzlabota autoceļu infrastruktūra. 2021. gadā tika identificēta nepieciešamība veikt autoceļu atjaunošanu vai pārbūvi ATR vajadzībām 900 km garumā. Līdz 2024. gada decembrim atjaunoti 706 km, un ar Atveseļošanās fonda atbalstu turpmākajos gados plānots pabeigt projektus vēl teju 90 km garumā.

“ATR Latvijā ir radījusi ietekmi uz pārvaldības efektivitāti, resursu sadali un infrastruktūras attīstību. Tomēr tās īstenošanu kavē nepilnības reģionu līdzsvarotā attīstībā, iedzīvotāju piekļuvē pakalpojumiem un sociālās identitātes saglabāšanā, un atšķirības starp dažādu pašvaldību reformas īstenošanas tempiem un pieejām ir gana nozīmīgas, tāpēc nevar viennozīmīgi apgalvot, ka notikusi būtiska līdzekļu ekonomija vai pakalpojumu pieejamības uzlabošanās.

Ekonomiski spēcīgākie reģioni, piemēram, Rīga un Pierīgas pašvaldības, turpina attīstīties daudz straujāk nekā attālākie un ekonomiski vājākie reģioni. Mazāk attīstītās teritorijas, īpaši austrumu pierobežā, joprojām saskaras ar zemu iedzīvotāju ienākumu līmeni, augstu bezdarbu un ierobežotām iespējām, kas rada būtisku plaisu starp reģionu attīstības līmeņiem. Turklāt apvienotajās pašvaldībās lielākās pilsētas nereti dominē pār lauku teritorijām, novirzot uzmanību un resursus uz centrālajām vietām, savukārt mazākie pagasti bieži vien tiek atstāti novārtā. Šie aspekti norāda, ka reforma nav pietiekami efektīvi risinājusi reģionālās nevienlīdzības problēmu, atstājot ievērojamu daļu iedzīvotāju bez gaidītajiem uzlabojumiem.

Dažās apvienotajās pašvaldībās politiskās nesaskaņas starp bijušajām pašvaldību vadībām ir kavējušas lēmumu pieņemšanas procesus un veicinājušas administratīvās sistēmas nestabilitāti. Turklāt ATR īstenošanas gaitā bieži tika konstatētas pārejas grūtības, jo administratīvās struktūras pārkārtošana daudzviet noritēja lēni, radot neskaidrības un traucējot efektīvai pakalpojumu sniegšanai iedzīvotājiem. Papildus tam daudzu pašvaldību darbinieku atlaišana izraisīja īstermiņa problēmas, samazinot darbavietu pieejamību un radot sociālo spriedzi. Šo faktoru kombinācija liecina, ka ATR ne vienmēr ir nodrošinājusi vienmērīgu pāreju uz jauno pārvaldes modeli, radot izaicinājumus gan pašvaldībām, gan iedzīvotājiem.

Pozitīvi vērtējams, ka, apvienojoties reģioniem, vairākos gadījumos radās iespēja efektīvāk plānot budžetu un novirzīt papildu līdzekļus vietējo uzņēmējdarbības iniciatīvu un kopienu projektu īstenošanai.

Avots: LDDK veidots pēc CSP datiem

Izmaiņas vērojamas arī pašvaldību finansēs. Kā norāda Oša, izdevies konsolidēt resursus un efektīvāk plānot vietējo attīstību, kas uzlabojis investīciju pieejamību un kvalificētu speciālistu piesaisti. Lai gan bija nepieciešami ieguldījumi IT sistēmu integrācijā, personāla politikā un organizatoriskajās pārmaiņās, ilgtermiņā tas devis pozitīvu efektu.

To, pēc Ošas teiktā, apliecina fakts, ka sarukusi atšķirība starp novadiem ar lielākajiem un mazākajiem budžeta ieņēmumiem.

Avots: VARAM

Pirms ATR dažu pašvaldību budžets bija mazāks par 5 miljoniem eiro, kas ierobežoja to iespējas piesaistīt finansējumu. 2020. gadā tādu pašvaldību, kuru budžeta ieņēmumi bija mazāki nekā 10 miljoni eiro gadā, bija sešdesmit. 2024. gadā tikai četru novadu pašvaldību budžets bija mazāks nekā 20 miljoni eiro.

“Swedbank” veiktajā “ātrajā analīzē” par to, kā mainījušies pašvaldību budžeta izdevumi, salīdzinot situāciju pirms un pēc ATR ieviešanas, secināts – lai gan procentos no IKP pašvaldību izdevumi ir samazinājušies, eiro izteiksmē tie manāmi kāpuši, tomēr vērojamas atšķirības starp novadiem, kurus ietekmēja ATR, un novadiem, kurus tā neietekmēja. Šajā periodā nedaudz sarucis arī pašvaldību budžeta izdevumu īpatsvars vispārējās valdības budžeta izdevumos – no teju 26% līdz 24,8%, uzsver Zorgenfreija.

Avots: Swedbank, Eurostat

Vienlaikus ekonomiste atgādina, ka no 2020. gada līdz 2023. gadam gan algu līmenis, gan patēriņa cenu līmenis auga par aptuveni trešdaļu, līdz ar to izdevumu pieaugums pašvaldībās nav pārsteidzošs. Taču, pēc Zorgenfreijas teiktā, pozitīvi jāvērtē, ka novados, kur ATR notika, izdevumi auguši ne tikai mazāk strauji nekā novados, kur ATR nenotika, bet arī mazāk strauji, nekā augušas patēriņa cenas un algas. 

Viņa skaidro, ka šobrīd iespējams analizēt arī pašvaldību izdevumu datus sadalījumā pa dažādām funkcijām un ekonomiskajām kategorijām, tostarp aptuvenās administratīvās izmaksas, kas saistītas ar pašvaldību darbību. Šīs izmaksas uz vienu iedzīvotāju novados, kur notika ATR, augušas par 7%, kamēr novados, kur ar ATR saistītu izmaiņu nebija, tās augušas par vairāk nekā 20%.

“Lai gan pašvaldību izdevumi kopš ATR ieviešanas ir palielinājušies, sākotnējā virspusējā analīze liecina, ka ATR ietekme varētu būt bijusi drīzāk pozitīva – izdevumi apvienotajos novados auguši mazāk strauji nekā novados, kur ar ATR saistītu izmaiņu nebija,” noslēdz Zorgenfreija, piebilstot – lai veiktu pilnvērtīgu analīzi, jāņem vērā arī citi faktori.

Ne tik pozitīva ziņa, pēc viņas teiktā, ir vairāku pašvaldību izdevumu samazinājums investīciju finansēšanai. Novados, kuros notika ATR, izdevumu pamatkapitāla veidošanai īpatsvars kopējos izdevumos sarucis no 24% līdz 15%. Tikmēr novados, kur ATR nenotika, šis īpatsvars nav būtiski mainījies un ir nedaudz zem 20%.  

No Latvijas Investīciju un attīstības aģentūras (LIAA) perspektīvas ATR vērtējama pozitīvi, jo ir samazinājies pašvaldību skaits, ar kurām jārisina dažādi jautājumi. Tāpat arī pašvaldības pašas ir kļuvušas spēcīgākas. Atsevišķās vietās reforma ir devusi jūtamu ekonomisko pienesumu, vērtē LIAA direktore Ieva Jāgere.

Labs piemērs esot Valmiera, kurai pēc ATR paplašinājās attīstības iespējas, pievienojot apkārtējās teritorijas. Saskaņā ar jaunākajiem pieejamiem datiem par 2022. gadu Valmiera ir otrajā vietā aiz galvaspilsētas pēc lielākā IKP uz vienu iedzīvotāju.

“Tomēr lielākā daļa valstspilsētu iebilda apvienoties ar apkārtējām teritorijām. Tas rada diskusijas par konkrētu teritoriju attīstību un infrastruktūras izbūvi, jo, lai gan šīs teritorijas faktiski izmanto pilsētas komunikācijas, juridiski tās pieder citai pašvaldībai. Tas sarežģī arī investīciju projektu īstenošanu un mazina pašvaldību motivāciju iesaistīties,” uzskata Jāgere.

No ATR esot ieguvušas arī mazākās pašvaldības, kas tika pievienotas lielākajām. Pirms reformas ne visās mazajās pašvaldībās bija pieejami grantu konkursi uzņēmējdarbības atbalstam, taču pēc apvienošanās šādi instrumenti kļuva pieejami plašākam jauno uzņēmēju lokam, viņa norāda. Apvienojot resursus, pašvaldībām esot plašākas iespējas īstenot lielākus projektus.

No investīciju piesaistes viedokļa ATR gan nav radījusi būtiskas izmaiņas Latvijas investīciju kartē. 2024. gadā no 45 investīciju projektiem, kas realizēti ar LIAA līdzdalību, 21 ir īstenots Rīgā, trīs – Pierīgā, 12 – Kurzemē, četri – Latgalē, trīs – Vidzemē un divi – Zemgalē. Līdzīga situācija bijusi arī iepriekšējos gados. Investīcijas galvenokārt plūst uz lielajām pilsētām, kur pieejama attīstīta infrastruktūra, ir augsts iedzīvotāju blīvums, kvalitatīvas izglītības iespējas un sakārtota sociālā vide. Izņēmumi ir enerģētikas projekti, kuru plānošana balstās uz citiem principiem.

LIAA direktore uzsver – lai veicinātu reģionu attīstību, tiem būtu jāspecializējas konkrētās nišās, jo tas sniedz konkurētspējas priekšrocības un ļauj fokusēti piesaistīt investorus noteiktās nozarēs vai jomās.

“ATR atrauti no pārējiem instrumentiem viena pati nevar būtiski mainīt situāciju Latvijā. Nepieciešami arī citi instrumenti, tostarp pašvaldību motivēšana piesaistīt investīcijas. Viena no iespējām būtu pārdalīt daļu no iedzīvotāju ienākuma nodokļa starp pašvaldību, kur cilvēks dzīvo, un to, kur viņš strādā. Tas veicinātu lielāku stimulu attīstīt uzņēmējdarbību. Pašlaik dažām pašvaldībām ir lielāka interese piesaistīt attīstītājus, lai celtu jaunas daudzdzīvokļu mājas, jo deklarētie iedzīvotāji rada tūlītēju ienākumu pašvaldības budžetā. Savukārt ilgtermiņa ieguldījumi uzņēmējdarbības vides veidošanā un nepieciešamās infrastruktūras izbūve prasa vairāk laika un resursu,” vērtē Jāgere.

“Objektīvi vērtējot – 119 pašvaldības Latvijas izmēram bija par daudz, tāpēc pēc šīs ATR karte izskatās loģiskāk. Tomēr teikt, ka reforma ir devusi vai varētu dot nozīmīgus ieguvumus Latvijas ekonomikas izaugsmei vai labklājībai, nevar. LTRK jau sākotnēji nelika lielas cerības, ka ATR varētu atstāt pozitīvu ietekmi uz valsts ekonomiku. Ja atskatāmies uz pēdējiem pāris gadiem, nevaram no pieejamiem datiem redzēt, ka būtiski ir uzlabojies iedzīvotāju labklājības līmenis vai ekonomika uzrādījusi izaugsmi. 

Arī iepriekš sludinātā iespēja ietaupīt lielus budžeta līdzekļus, šķiet, nav materializējusies. LTRK jau iepriekš ir teikusi un turpina uzsvērt, ka iedzīvotāju labklājība ir saistīta nevis ar pašvaldību izmēriem, bet ar to, cik laba vai slikta ir biznesa vide valstī. Šajā kontekstā pašvaldībām ir pavisam cits atslēgas jautājums – daudzus gadus neatrisinātais pašvaldību finansēšanas un motivācijas jautājums. Šobrīd pašvaldības ir ieinteresētas savai teritorijai piesaistīt turīgus iedzīvotājus, kuri tur ir arī deklarējušies, savukārt no uzņēmumu piesaistīšanas savai teritorijai nekādi būtiski finansiāli labumi pašvaldībai netiek.

Esošā pašvaldību finansēšanas sistēma ne tikai nemotivē pašvaldības piesaistīt biznesu savai teritorijai, bet ik gadu arī rada neprognozējamu ieņēmumu apjomu un vienlaikus demotivē tās pašvaldības, kuras ir donori pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fondā. Kāpēc censties, ja iespētais tāpat jāatdod? Šādu neprognozējamu un demotivējošu pašvaldību finansēšanas sistēmu var mainīt, īstenojot šādus trīs pasākumus.

Pirmkārt, piešķirt tām daļu no uzņēmumu ienākuma nodokļa par tiem uzņēmumiem un to struktūrvienībām, kas atrodas konkrētās pašvaldības teritorijā.

Otrkārt, daļu no pašvaldībām pienākošā iedzīvotāju ienākuma nodokļa dot ne tikai pēc deklarētās dzīvesvietas, bet arī pēc cilvēka pamata darbavietas.
Treškārt, kardināli mainīt pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda arhitektūru, lai pašvaldības, kuras ir donori, nezaudētu nemaz savus līdzekļus vai vismaz ne tik būtiski. Ideālā situācijā no valsts budžeta var piefinansēt tās pašvaldības, kurām jāpalīdz, jo īpaši austrumu pierobežā.

Šie ir atslēgas jautājumi, kurus sakārtojot varēsim runāt par būtisku biznesa vides uzlabošanos pašvaldībās un tai sekojošu Latvijas ekonomikas izaugsmi un iedzīvotāju labklājības līmeņa pieaugumu.”

Pilnīgu ainu par to, kā ATR ietekmējusi pašvaldības, varēs redzēt 2026. gadā, kad VARAM plāno publicēt nākamo novērtējumu par tās ietekmi. Iepriekšējais novērtējums bija 2022. gadā, kad ATR tikai nesen bija ieviesta, tādēļ vēl nevarēja gūt pilnīgu priekšstatu par tās ietekmi.

Arī Zorgenfreija norāda, ka vēl nav pagājis pietiekami ilgs laiks, lai varētu pilnvērtīgi izvērtēt ATR ietekmi. Vērtēt traucē arī tas, ka pēdējie gadi Latvijas ekonomikā bijuši ļoti trauksmaini. Pašvaldību budžeta izdevumu sākotnējā analīze liecina, ka ATR efekts varētu būt bijis pozitīvs – izdevumi, iespējams, būtu auguši daudz straujāk, ja tā nebūtu notikusi. Tomēr ATR mērķi vēl nav sasniegti, un darba netrūkst.

Strautiņš piebilst, ka ATR ir veiksmīga tik tālu, cik tā balstās uz ekonomisko realitāti un vietējo politiķu prioritātēm: “Rezultāts ir labs tādā nozīmē, ka pašvaldību robežas tagad atspoguļo ekonomisko realitāti. Tomēr īstie ieguvumi būs redzami tikai tad, ja radītā struktūra tiks piepildīta ar vietējo saturu – investīcijām un mērķtiecīgu attīstības politiku,” noslēdz eksperts.

Savukārt LDDK ģenerāldirektors Kaspars Gorkšs akcentē, ka līdz 2024. gadam reforma ir radījusi pamatu ilgtspējīgākai valsts attīstībai, taču nepieciešama turpmāka pielāgošanās un politiskā griba, lai risinātu atlikušās problēmas un nodrošinātu vienlīdzīgāku iedzīvotāju labklājību visos reģionos. LDDK vērtējumā, joprojām būtiski jautājumi, kas risināmi sinerģijā starp valsts pārvaldi un pašvaldībām, ir birokrātijas mazināšana, resursu efektīva izmantošana un uzņēmējdarbības vides uzlabošana.