Edgars Pastars: Vai vispār vajadzīgs likums, ja pati iestāde var izdot vadlīnijas?  (25)

Kāpēc vajadzīgas vadlīnijas?

Vadlīniju izdošanu parasti nosaka nepieciešamība skaidrot nenoteiktos tiesību jēdzienus, kuri radīti, lai cīnītos ar tipizēto taisnīguma un rakstīto tiesību normu novecošanās problēmu, ļaujot iestādei ikvienā gadījumā konkretizēt nenoteiktā tiesību jēdziena saturu tā, lai panāktu pēc iespējas lielāku taisnīgumu, to aizpildīšanai ir savas robežas. Ja šie jēdzieni, kas mēdz būt ietilpīgi un plaši interpretējami, tiek skaidroti vadlīnijās, šāda rīcība ir apsveicama un būtu tikai veicināma.

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka valstij ir pienākums ne vien pieņemt normatīvos aktus, bet arī radīt mehānismu, kas nodrošina personu informētību par tiesiskā regulējuma izmaiņām un saturu. Augstākā tiesa savā praksē ir atzinusi, ka ne vien iestādei ir jāievēro iekšējie normatīvie akti, bet privātpersonai ir tiesības prasīt iekšējo normatīvo aktu vienveidīgu ievērošanu.

Augstākā tiesa kādā lietā pret Valsts ieņēmumu dienestu norādīja, ka atbilstoši labai pārvaldībai, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.panta septītajai daļai un arī likuma "Par Valsts ieņēmumu dienestu" 8.panta 4.punktam būtu tikai saprātīgi, ka dienests, redzot sistemātiski nepareizu normas interpretāciju, kas noved pie nodokļu nemaksāšanas valsts budžetā, tomēr sniegtu savu viedokli par normas tulkojumu, jo vēlākā dienesta darbība nodokļu iekasēšanā skars šos nodokļu maksātājus.

Vadlīnijas – likumdevēja varas uzurpēšana?

Dažādu vadlīniju izstrādē nav vienotu noteikumu, kā rezultātā pastāv augsts risks, ka iestādes šo labo instrumentu var izmantot nepienācīgi vai pat mēģina uzņemties likumdevēja funkcijas. No vadlīnijām būtībā ir atkarīgs tas, kā darbosies valsts pārvalde, un tādēļ to izdevējam ir liela atbildība, jo ir jāsaprot, ko var un ko nevar tajās rakstīt. Dažkārt praksē ir vērojama situācija, kad iestādes, aizbildinoties ar to, ka pati privātpersona ir labprātīgi piekritusi vadlīnijām, vēlas atkāpties no šiem pamatprincipiem un pat piemērot sodus nevis tikai par likuma, bet arī par vadlīniju pārkāpšanu.

Vadlīnijām piemīt informējoša funkcija, un tās ir iecerētas nevis tādēļ, lai radītu jaunus noteikumus, bet paskaidrotu, kā ir piemērojami un saprotami jau esošie likumi, kuru skaits un grozīšanas ātrums jau ir ārkārtīgi liels (nereti to dēvē par tiesību inflāciju). Vadlīnijas ir viens no instrumentiem, ar kuru var nodrošināt vienveidīgu un saprotamu tiesību normu piemērošanu. Tā, piemēram, kādā lietā pret Valsts ieņēmumu dienestu, Augstākā tiesa ir skaidrojusi, ka metodikā nav ietveramas patstāvīgas, "publiski tiesisko attiecību regulējošas materiālo tiesību normas". Tātad ikviens tiesību ierobežojams nosakāms ar likumu vai uz likuma pamata; būtiskus jautājumus izlemj pats likumdevējs, ko juristi dēvē par būtiskuma doktrīnu. Vadlīnijās nedrīkst būt tādi skaidrojumus, kuri "aiziet prom" no attiecīgā likuma, un tādēļ jāspēj nošķirt, kur beidzas labai pārvaldībai atbilstoša konsultēšana un kur sākas likumdevēja darbs.

Satversmes tiesa lietā par Latvijas Bankas noteikumiem, kas pat nav vadlīnijas, bet gan ārējais normatīvais akts un kurā bija ietverts likumā neparedzēts klienta identifikācijas gadījums valūtas maiņas gadījumā, norādīja, ka likumam pakārtotos dokumentos nedrīkst ietver jautājumus, kurus jau regulē vai kur ir regulējami likumā.

Piemēram, Patērētāju tiesību aizsardzības likuma 8.panta 4.¹ daļa noteic, ka pirms patērētāja kreditēšanas līguma noslēgšanas kredīta devējs izvērtē patērētāja spēju atmaksāt kredītu, pamatojoties uz pietiekamu informāciju. Jēdziens "pietiekama informācija" ir augstas abstrakcijas jēdziens. Patērētāju tiesību aizsardzības centra vadlīnijās šis jēdziens skaidrots tā, ka kredītiem līdz 427 eiro ar atmaksas termiņu līdz 1 gadam un ikmēneša maksājumu līdz 71 eiro kredīta devējs var paļauties tikai uz patērētāja sniegtajām ziņām, bet lielākiem kredītiem – nevar paļauties un pašam jāpārliecinās, vai informācija par ienākumiem ir patiesa.

Šāds vadlīnijā ietverts noteikums nekādi nav atzīstams par jēdziena "pietiekama informācija" skaidrojumu, bet tas ir jauns ārējos normatīvos aktos neminēts kredīta devēju pienākums, kam būtu jābūt ietvertam ārējos normatīvos aktos. Saistošas prasības un robežvērtības – tas nav vadlīniju jautājums. Lai arī ar nozari bija panākta vienošanās par minētajām summām, šobrīd ir diskusija par šīs summas vienpusēju izmaiņu. Jebkurā gadījumā, ja Patērētāju tiesību aizsardzības centrs uzskata šādu pienākumu par nepieciešamu, tam būtu jāvēršas pie likumdevēja par grozījumu izdarīšanu likumā, ciktāl to pieļauj Eiropas Savienības tiesību akti. Vienošanās ar nozari nozīmē tikai to, ka neviens neiebildīs pret prettiesisku rīcību jeb piekritīs to paciest.

Kas būtu maināms?

Likumā būtu jānosaka, ka vadlīnijas, kuras izmanto administratīvajā procesā vai administratīvo sodu noteikšanā un kuras paredz konkrētu iestādes rīcību vai iestādei noteiktās rīcības brīvības izmantošanas nosacījumus, ir saskaņojamas ar Tieslietu ministriju, jo vadlīnijas nav tikai nesaistoši ieteikuma dokumenti, bet var būtiski ietekmēt personu tiesiskās intereses. Izliekties to neredzam, ir nesaprātīgi. Nokavēts labojums vadlīniju projektā vēlāk var būt neatgriezenisks. Atsevišķu svarīgāki vadlīniju saskaņošana ir būtiska, jo nedz Satversmes tiesa, nedz administratīvās tiesas nav tiesīgas atcelt vadlīnijas, bet tiesas var tās nepiemērot, bet tas var jau būt par vēlu – iestādes prakse būs izveidojusies.

Tāpat Valsts pārvaldē jānosaka centralizēti vadlīniju izstrādes principi, tai skaitā uz šo dokumentu nosaukumiem. Būtu ieteicams, ka iestādes vadlīnijās regulāri atspoguļotu sniegtās uzziņas un citus sniegtos skaidrojumus, pieņemtajos lēmumus paustos būtiskākos argumentus, līdzīgi kā to dara tiesas.

Vadlīnijas nedrīkst rakstīt tādējādi, ka to tekstu sajauc kopā ar ārējo normatīvo aktu prasībām. Vadlīniju tekstā jānorāda, kāds ir vadlīniju izdošanas pamatojums, formulējot to kā mērķi vai preambulu. Vadlīnijas ir jāpublicē vismaz iestādes mājaslapā internetā, norādot arī informāciju to pārskatīšanu.

Vadlīnijas var tikt izmantotas administratīvajā procesā iestādes rīcības brīvības izmantošanā, tomēr nevar būt vienīgais administratīvā akta izdošanas pamatojums vai būt kā arguments "tā noteikts vadlīnijās, tāpēc lēmums ir šāds".

Ja vadlīnijas netiek piemērotas, tad privātpersonai ir tiesības zināt iemeslu, ar ko viņas gadījums ir tik īpašs, ka tajā netiek piemērotas vadlīnijas, kamēr citos līdzīgos – tiek piemērotas.

Jāpiemin, ka Čehijas konstitucionālā tiesa ir iedibinājusi tiesu un iestāžu prakses atpakaļvērstas piemērošanas aizlieguma principu, atbilstoši kuram iestāžu un tiesu prakses maiņa publisko tiesību jomā nevar tikt piemērota ar atpakaļejošu spēku par sliktu personai. Tas nereti piemirstās Latvijas iestāžu praksē.

Parasti skaitliski rādītāji un sliekšņi nav ieviešami ar vadlīnijām. Jaunu summu, skaitļu vai robežvērtību radīšana nevar būt nenoteiktā tiesību jēdziena aizpildīšanas rezultāts. No tā "sodu "kāpnes" ir pamatots izņēmums, jo pašā likumā normā ir skaitlis – soda apmērs.