Praksē administratīvās teritorijas vienkārši tiek attēlotas kartē, salāgojot pašvaldību robežas, valsts pārvaldes teritoriālo iestāžu izvietojumu un to pakalpojumus ar vietējo iedzīvotāju apdzīvojuma vietām un to ikdienas pakalpojumu vajadzībām. Saskaņā ar šo iedalījumu tiek uzturēts ceļu tīkls, plānots sabiedriskais transports, īstenota atkritumu savākšana, koordinēts tiesību aizsardzības iestāžu darbs, veidotas izglītības iestādes, kā arī tam tiek pielāgotas citas valsts pārvaldes pakalpojumu sniegšanas nozares un jomas. Jebkuras izmaiņas administratīvi teritoriālajā iedalījumā secīgi izraisa pārkārtojumus valsts pārvaldes pakalpojumu organizācijā, tāpēc to dara paralēli.1
[2] Šobrīd Latvijas valsts administratīvi teritoriālais iedalījums ir noteikts Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā, un to veido 9 republikas pilsētas un 110 novadi, kuru teritorijās darbojas kopā 119 pašvaldības. Šāds likumā nostiprināts administratīvi teritoriāls iedalījums ierobežo valsts pārvaldes teritoriālo iestāžu sistēmas stihiskas izmaiņas un garantē iedzīvotājiem tiesisko paļāvību un arī vienlīdzīgas iespējas to apdzīvotās teritorijās saņemt noteiktus pakalpojumus. Vienlaikus jau kopš administratīvi teritoriāla iedalījuma izveides tam var konstatēt vairākus būtiskus trūkumus, kas izpaužas gan haotiskajā valsts pārvaldes teritoriālo iestāžu un to pakalpojumu organizācijā, gan nelīdzsvarotas pašvaldību sistēmas darbībā, gan acīmredzamās neatbilstībās Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma prasībām par administratīvo teritoriju kritērijiem.
[2.1] Esošā administratīvi teritoriāla iedalījuma "vājumu" uzskatāmi apliecina fakts, ka gandrīz katrai valsts pārvaldes nozarei ir sava patstāvīga teritoriālo iestāžu sistēma un atšķirīga pakalpojumu organizācija, kas ikdienā jauc prātu daudziem valsts pārvaldes "klientiem".
[2.2] "Haosu" valsts pārvaldes teritoriālo iestāžu izvietojumā papildina dažādām administratīvajām teritorijām atšķirīgie valsts pārvaldes pakalpojumu sniegšanas "standarti". Piemēram, atšķirīgi veselības aprūpes pakalpojumu "standarti" republikas pilsētās un novados izriet no Ministru kabineta 2018. gada 28. augusta noteikumiem Nr. 555 "Veselības aprūpes pakalpojumu organizēšanas un samaksas kārtība". Atbilstoši šajos noteikumos noteiktiem kritērijiem Neatliekamās medicīniskās palīdzības dienesta brigādes attiecīgajā teritorijā izvieto, lai vairumā gadījumu pēc neatliekama izsaukuma pieņemšanas neatliekamo medicīnisko palīdzību nodrošinātu: 1) republikas pilsētās - ne vēlāk kā 12 minūšu laikā no izsaukuma pieņemšanas laika; 2) novadu pilsētās - ne vēlāk kā 15 minūšu laikā no izsaukuma pieņemšanas laika; 3) pārējās teritorijās - ne vēlāk kā 25 minūšu laikā no izsaukuma pieņemšanas laika. Savukārt dažādas novadu pakalpojumu "standartu" atšķirības uzskatāmi parāda Ādažu un Garkalnes novadu pašvaldības izglītības iestāžu piemērs. Šobrīd Ādažos darbojas Latvijā lielākā lauku vidusskola. Savukārt Garkalnes administratīvajā teritorijā 2017. gadā tika reorganizēta vienīgā vidusskola (Garkalnes Mākslu un vispārizglītojošā vidusskola), pārveidojot to par pamatskolu. Tādējādi Garkalnes pašvaldībā vidusskolas pakalpojums tiek "pirkts" no citām pašvaldībām, par pakalpojumu norēķinoties atbilstoši pašvaldību savstarpējo norēķinu sistēmai.
[2.3] Saskaņā ar Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu par republikas pilsētu var būt pilsēta, kurā ir ne mazāk par 25 tūkstošiem pastāvīgo iedzīvotāju (6. panta otrās daļas 3. punkts), bet novada teritorijai ir jābūt ģeogrāfiski vienotai (7. panta otrās daļas 1. punkts). Neskatoties uz strikto likuma regulējumu, patlaban tā ietvaram neatbilst 2 republikas pilsētas un 39 novadi. Proti, Jēkabpils un Valmieras pilsētās pastāvīgo iedzīvotāju skaits nepārsniedz 23 tūkstošus. Savukārt Olaines un Raunas novadu administratīvās teritorijas nav teritoriāli vienotas, jo daļa no to teritorijām atrodas citu pašvaldību administratīvajās teritorijās. Dažādas likuma neatbilstības var konstatēt arī daudziem citiem novadiem.
[3] Ar Saeimas 2019. gada 21. martā paziņojumu "Par administratīvi teritoriālās reformas turpināšanu" visai Latvijas sabiedrībai tika pavēstīta visnotaļ apsveicama likumdevēja vēlme "turpināt 1998. gadā iesākto teritoriālo reformu", tādējādi labojot 2009. gada administratīvi teritoriālās reformas kļūdas un veicot uzlabojumus valsts pārvaldes pakalpojumu organizācijas sistēmā. Šajā Saeimas paziņojumā tika iezīmēti pārdomāti "trīs soļi" striktas un demokrātiskas reformas norises juridiskai procedūrai, kas kalpotu par pamatu labai likumdošanai, paredzot uzdevumu Ministru kabinetam:
pēc konceptuālā ziņojuma par administratīvi teritoriālo iedalījumu sagatavošanas un
konsultācijām ar pašvaldībām saskaņā ar Eiropas vietējo pašvaldību hartas 5. pantu
izstrādāt un līdz 2019. gada 1. decembrim iesniegt Saeimai likumprojektu, kurā nosaka: 1) valsts administratīvo teritoriju izveidošanas kritērijus, administratīvi teritoriālo iedalījumu un tā veidus; 2) administratīvo teritoriju un novadu teritoriālā iedalījuma vienību izveidošanas, uzskaites un robežu grozīšanas kārtību, kā arī administratīvo centru noteikšanas nosacījumus un kārtību; [.] 7) citus jautājumus, kas izriet no konceptuālā ziņojuma.
[4] No konceptuālā ziņojuma "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu" izrietēja, ka "tā izstrādei atskaites punkts ir 2019. gada 14. maijā Ministru kabinetā izskatītais ziņojums "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli"". Tajā esošo 119 administratīvo teritoriju vietā apspriešanai tika izvirzīts 35 administratīvo teritoriju modelis ar pamatkritēriju teritorijas veidot ap reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem (atsevišķi skatot Pierīgas jautājumu), par kuru notika konsultācijas ar pašvaldībām". Nevēloties pēc būtības iedziļināties katrā šī ziņojuma rindkopā, jo par katru varētu diskutēt stundām, uzdodot jautājumus un nesaņemot atbildes, gribētos norādīt tikai trīs, manuprāt, sistēmiskus šī ziņojuma trūkumus:
1) republikas pilsētu raksturojumam un to administratīvo teritoriju izmaiņu pamatošanai ziņojuma projektā tika veltīta viena apakšnodaļa, kas sastāvēja no piecām vispārīgām rindkopām [1 (viena) A4 formāta lapa no informatīvā ziņojuma 60 (sešdesmit) lapām]. Šajās piecās rindkopās bez pamatojuma un deklaratīvā formā tika apgalvots, ka pašlaik republikas pilsētas ar ap tām esošajiem novadiem neveido vienotu administratīvu, ekonomisku un saimniecisku vienību, un nesekmē šo teritoriju potenciāla pilnvērtīgu izmantošanu. Turklāt ziņojumā bez papildus argumentiem tika arī norādīts, ka "pilsētu kā atsevišķu pašvaldību pastāvēšana nav ilgtspējīga". Informatīvais ziņojums netika ietverts republikas pilsētu raksturojums un to robežu izmaiņu nepieciešamības pamatojums. Tāpat netika norādīts jebkāds pamatojums republikas pilsētu skaita samazināšanai. Savu apgalvojumu pamatošanai šī ziņojuma autori atsaucas uz diviem internetā pieejamiem pētījumiem par Eiropas pilsētu pārvaldības problēmām. Atsaucēs diemžēl nav norādītas precīzas pētījumu lappuses, tāpēc nav iespējams izprast nedz norādīto pārvaldības problēmu kontekstu, nedz šo problēmu atbilstību mūsu republikas pilsētu un tām piegulošo teritoriju pārvaldības situācijai. Turklāt nosauktajā apjomīgākajā pētījumiem ir tikušas raksturotas vairākas Eiropas pilsētas (Birmingema, Budapešta, Frankfurte, Ķelne, Glāzgova, Lille, Malme un Milāna), kurām ir grūti saskatīt līdzību, piemēram, ar Ventspili un Jelgavu, kuru pārvaldības problēmas ziņojumā pat nav pieminētas;
2) iepriekšējās administratīvi teritoriālo reformas norisē jau var nosaukt novadu "čempionu", kura "pozitīvais piemērs" var kalpot kā paraugs reformas skeptiķiem. Protams, tas tiek rakstīts ar ironiju, bet diemžēl ir jāatzīst, ka nedz šajā ziņojumā, nedz citos dokumentos netiek vērtēts 2008. gada teritoriālās reformas "čempions" - Gulbenes novads, kurā ir dzimis, audzis un arī skolā gājis šī raksta autors.
Šo rajona lieluma novadu jau 2008. gadā izveidoja atbilstoši šobrīd izvirzītajiem novadu veidošanas kritērijiem, kas paredz veidot gan ģeogrāfiski vienotu teritoriju, gan novada teritorijā esošu valsts attīstības plānošanas dokumentos (reģionālās politikas pamatnostādnēs vai nacionālajā attīstības plānā) noteiktu nacionālās nozīmes attīstības centru, gan ne mazāk par 15 000 pastāvīgo iedzīvotāju, gan iespējamo ilgtspējīgo teritorijas ekonomiskā attīstību, un pašvaldības ir spēju teritorijai piesaistīt nozīmīgas investīcijas; gan iespēju izveidot efektīvu izglītības, kultūras, veselības aprūpes un sociālo pakalpojumu iestāžu tīklu, sabiedriskā transporta un ceļu tīklu, kā arī komunālās saimniecības tīklu; gan pietiekamu skolēnu skaits vismaz vienai perspektīvai vidusskolai; gan to, ka teritorija ir optimāli izveidota, lai pašvaldība var patstāvīgi nodrošināt tai likumos noteikto autonomo funkciju izpildi, izņemot gadījumus, ja likumos noteikts citādāk. Kopš 2008. gada Gulbenes novadā ir likvidētas vairākas skolas un reorganizēta slimnīca. Joprojām turpina samazināties iedzīvotāju skaits un pašvaldība arvien saņem finanšu līdzekļus no pašvaldību izlīdzināšanas fonda. Šai laikā Gulbenē ir slēgtas banku filiāles, tādējādi novērtējot šīs teritorijas turpmākas attīstības potenciālu. Līdz šim tā arī nav izvērtēti šādas situācijas iemesli. Tāpēc atliek tikai uzdot jautājumu, vai tiešām šādus 34 "pozitīvus" novadu piemērus grib izveidot Saeima?
3) šī ziņojuma 1. pielikumā "Pašvaldībām normatīvajos aktos noteiktie uzdevumi nozaru griezumā" norādīti 111 pašvaldības uzdevumi, kas izriet no normatīvajiem aktiem, norādot šo normatīvo aktu nosaukumu. Nedz no ziņojuma teksta, nedz no šī pielikuma neizriet šo uzdevumu analīze no jaunveidojamo novadu pakalpojumu skatupunkta, tā arī nesniedzot atbildes pašvaldības iedzīvotājiem, par tiem sniegto pakalpojumu izmaiņām. Tāpēc tikai jāpiekrīt vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra Jura Pūces (AP) radio reklāmās par reformu apgalvotajam, ka par pakalpojumu izmaiņām pēc teritoriālās reformas būs jālemj pašām pašvaldībām, un jāsecina, ka iecerētā administratīvi teritoriālā reforma ir tikai Latvijas kartes "pārzīmēšana". Nenoliedzami un droši paredzami tas radīs ievērojamas problēmas pašvaldībām, kurām uzreiz pēc 2021. gada pašvaldību vēlēšanās šīs problēmas būs jārisina. Vienlaikus Saeimu sagaida patiešām titānisks darbs, lai saskaņā ar jauno administratīvi teritoriālo iedalījumu pārvērtētu visus valsts pārvaldes pakalpojumus.
Informatīvais ziņojums "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli" tika izskatīts Ministru kabineta 2019. gada 14. maija sēdē un pieņemts zināšanai. Vienlaikus Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai tika uzdots organizēt un nodrošināt konsultācijas ar pašvaldībām un sabiedrību par šajā informatīvajā ziņojumā noteikto administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli, kas diemžēl nenotika.
[5] Demokrātiskām konsultācijām ar pašvaldībām par to administratīvo teritoriju robežu izmaiņām ir noteikts precīzs tiesiskais ietvars. Vienotas demokrātiskā pašvaldības principa vadlīnijas ir formulētas Eiropas Padomes Eiropas Vietējo pašvaldību hartā, kurā tiek aizstāvētas teritoriālo kopienu iedzīvotāju tiesības piedalīties pašvaldības darbā. No Eiropas Vietējo pašvaldību hartas 5. panta izriet, ka vietējās varas teritoriju robežu izmaiņas nav atļauts izdarīt bez iepriekšējas konsultēšanās ar attiecīgo vietējo varu, pēc iespējas ar referenduma palīdzību, kur tas ir likumīgi atļauts. No Eiropas Vietējo pašvaldību hartas paskaidrojošā ziņojuma par 5. pantu pirmā teikuma savukārt izriet, ka "Priekšlikumi par tās robežu grozījumiem, no kuriem apvienošanās ar citām varas institūcijām ir ārkārtējs gadījums, acīmredzami ir svarīgi vietējām varas institūcijām un iedzīvotājiem, kurus tās apkalpo". Īstenojot reformu, ir svarīgi skrupulozi precīzi šīs pašvaldības iedzīvotāju tiesības ievērot.
Vienlaikus no Satversmes tiesas 2009. gada 30. oktobra sprieduma lietā Nr. 2009-04-06 "Par Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma 2. pielikuma "Novadi un to teritoriālā iedalījuma vienības" 103. punkta vārdu "Dzērbenes pagasts" un "Kaives pagasts, Taurenes pagasts" atbilstību 1985. gada 15. oktobra Eiropas vietējo pašvaldību hartas 5. pantam"2 secinājumu daļas izriet, ka "Pašvaldības princips prasa, lai katrai pašvaldībai tās robežu izmaiņu gadījumā būtu iespējas iepazīties ar pietiekami konkrētu un izstrādātu paredzamo grozījumu projektu, saprātīgā laikposmā to apspriest, pēc iespējas apspriešanā iesaistot arī attiecīgās teritorijas iedzīvotājus; pamatojoties uz šīs apspriešanas rezultātiem, pieņemt pašvaldības domē (padomē) attiecīgu lēmumu un paļauties uz to, ka pašvaldības lēmumā izteikto viedokli valsts institūcija, kas izdod attiecīgo ar teritorijas grozījumiem saistīto aktu, ņems vērā, proti, ka pašvaldības lēmumā izteiktie argumenti tiks izvērtēti pat tādā gadījumā, ja galīgais valsts institūcijas pieņemtais lēmums būs atšķirīgs. Konkrētajā gadījumā šis princips prasa, lai [par reformas norisi atbildīgā institūcija pašvaldībai pieprasa (piez. autors)] sasaukt savu lēmējinstitūciju ārkārtas sēdes un izteikt viedokli par attiecīgo priekšlikumu. Samērīguma princips prasa, lai [par reformas norisi atbildīgā institūcija (piez. autors)] saprātīgi izsvērtu visu iesaistīto pušu intereses un pieņemtu vairākuma gribai atbilstošu lēmumu, kurā vienlaikus tiktu samērīgi ievērotas skarto personu intereses3.
[6] Par konceptuālo ziņojumu "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu" un Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumprojektu bija neskaitāmi pašvaldību iebildumi. Turklāt Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumprojekts jau 2019. gada 29. augustā izsludināts Valsts sekretāru sanāksmē4, kas notika vēl pirms tam, kad 2019. gada 18, septembrī Ministru kabinetā tika apstiprināts administratīvi teritoriālā iedalījuma ziņojuma projekts, tādējādi sūtot pašvaldībām signālu, ka to viedokļos par likumprojektu neviens pat netaisās ieklausīties. Savukārt, ja vērtē pēc būtības, tad atbilstoši Saeimas lēmumam vēl pat nebija noslēgušās konsultācijas ar pašvaldībām, kad likumprojekta formā jau bija formulēts jauns valsts administratīvi teritoriālā iedalījuma piedāvājums, kas nebūt neliecina par labas likumdošanas praksi.
]7] Šobrīd no likumprojekta anotācijas par tā virzību izriet tikai vispārīga statistiska informācija, ka Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija "laika posmā no 2019. gada 27. maija līdz 2019. gada 2. augustam ir organizējusi 30 konsultācijas ar pašvaldību domēm par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli. Pavisam minētajā laika posmā konsultācijās piedalījās 1312 dalībnieki, no kuriem 947 bija pašvaldību domju deputāti (63% no kopējā deputātu skaita uz konsultācijām aicināto pašvaldību domēs)". Savukārt šīs anotācijas saturiskajā sadaļā par sabiedrības līdzdalību un konsultāciju aktivitātēm ir norādīts, ka "kopš 2019. gada augusta vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs dodas reģionālajās vizītēs uz pašvaldībām, kuras skar administratīvi teritoriālā reforma, un tiekas ar iedzīvotājiem, skaidrojot reformas nepieciešamību un mērķus un uzklausot priekšlikumus. Plānots tikšanās turpināt līdz 2019. gada maijam un apmeklēt vairāk nekā 70 pašvaldības. Saņemtie priekšlikumi par administratīvi teritoriālo iedalījumu tiek izvērtēti un iespēju robežās ņemti vērā".
Diemžēl gan konceptuālajā ziņojumā "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu", gan Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumprojektu pavadošajos dokumentos nav norādīta informācija par konsultāciju ar pašvaldībām norisi, kā arī pašvaldību izteiktie iebildumi un priekšlikumi, un jebkāda to analīze.
Turklāt kad pašvaldības lūdza tām uzrādīt ministra organizēto konsultāciju norises protokolus, lai pārliecinātos par savu viedokļu fiksāciju un to novērtējumu, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas atbilde tiešām pārsteidza, jo izrādījās, ka šīs sanāksmes nav protokolētas un pašvaldību viedokļi nav tikuši fiksēti. Arī publiski pieejamā informācija par šo sanāksmju norisi ļauj secināt, ka ir notikušas tikai "papļāpāšanas" ar pašvaldībām par nekonkrētu un pavirši izstrādātu veidojamās administratīvās teritorijas projektu - profilu, tā arī nesniedzot pašvaldībām atbildes par tām izteikto piedāvājumu priekšrocībām vai tā būtiskiem trūkumiem.5
[8] Neskatoties uz pašvaldību iebildumiem, 2019. gada 15. oktobrī Ministru kabinets ir apstiprinājis jaunu Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumprojektu, kura pielikuma "Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības – novada pilsētas un novada pagasti" tabulā ir norādīts, ka pēc 2021. gada vietējo pašvaldību vēlēšanām Latvijā darbosies 39 administratīvo teritoriju iedalījums, ko veidos 34 novadu un 5 republikas pilsētu (Rīgas, Liepājas, Jūrmalas, Rēzeknes un Daugavpils) administratīvās teritorijas.
Turpinot haotisko reformas norisi, tikai dienu pirms likumprojekta izskatīšanas Ministru kabinetā, politiski voluntāri un bez īpašas argumentācijas, kā arī bez diskusijām ar pašvaldībām, koalīcijas partijas atteicās no vēlmes pilsētu pašvaldību tiesības atņemt Liepājas, Daugavpils un Rēzeknes republikas pilsētām. Tādējādi atkal tika ignorēts Saeimas paziņojumā apstiprinātā administratīvi teritoriālās reformas norises kārtība, izjaucot jau tā nepārdomāto jauno administratīvo teritoriju plānošanas sistēmu.
Turpmākais likumdošanas process jau būs tikai Saeimas (un izskatās, ka ļoti iespējamas arī Satversmes tiesas) rokās, kas galu galā nolems jauno valsts administratīvo teritoriju iedalījumu. Pagaidām ir grūti paredzēt turpmāko notikumu attīstību, bet pavisam droši var apgalvot, ka Ministru kabineta paveiktais ir radījis priekšnoteikumus apjomīgam likumdevēja laika un darba ieguldījumam, lai labotu neskaitāmās paviršības un rupjas kļūdas, ko savā nieka "trīs soļu" izgāšanās gājumā ir pieļāvuši līdzšinējie reformas virzītāji.
Tomēr neapšaubāmi grūtākais Saeimas uzdevums būs nomierināt saērcinātās pašvaldības un to iedzīvotājus, kuru sūdzības par to tiesību ignoranci piedalīties teritoriālās reformas norisē, kā arī viedokļi par aroganto vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministru, ir tikuši plaši apspriesti.
Lai Saeimai un mums visiem veicas!
1 Vairāk par savstarpējo saistību administratīvi teritoriālajām un funkcionālajām reformām skat., piem., Kersting N. Die Zukunft der lokalen Demokratie. Modernisierungs- und Reformmodelle. Frankfurt/Main: Campus Verlag, 2004, S. 15.
2 "Par Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma 2. pielikuma "Novadi un to teritoriālā iedalījuma vienības" 103. punkta vārdu "Dzērbenes pagasts" un "Kaives pagasts, Taurenes pagasts" atbilstību 1985. gada 15. oktobra Eiropas vietējo pašvaldību hartas 5. pantam" (Satversmes tiesas 2009. gada 30. oktobra spriedums lietā Nr. 2009-04-06. Latvijas Vēstnesis, 2009. gada 3. novembris, Nr. 174 (4160)).
3 Turpat, 13.4. apakšpunkts.
4 Valsts sekretāru sanāksmes 2019. gada 29. augusta sēdes protokols Nr. 32, 23. §. http://tap.mk.gov.-lv/mk/vsssanaksmes/saraksts/protokols/?protokols=2019-08-29.
5 Skatīt, piemēram, vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra sanāksmes ar Ventspils pilsētas pašvaldības domes un Ventspils novada pašvaldības domes deputātiem par jaunveidojamo Ventspils novadu video translācijas ierakstu: https://www.ventspils.lv/lat/pasvaldibas_robezu_grozisana-/tiksanas_video_ieraksts/ (aplūkots: 2019. gada 15. oktobrī).
Seko "Delfi" arī Instagram vai YouTube profilā – pievienojies, lai uzzinātu svarīgāko un interesantāko pirmais!