Vladislavs Vesperis: Ko nozīmē valsts kapitālsabiedrību pārvaldības centralizācija un kāpēc tā nepieciešama  (22)

Pirms sākt izklāstu, ir jāpaskaidro, ka ziņojums neradās no zila gaisa. Tas izstrādāts, lai piedāvātu iespējamos modeļus, kuru īstenošana nodrošinātu Ministru kabineta deklarācijas par tā iecerēto darbību 239. punktā ietvertās apņemšanās izpildi - virzību uz brīvā tirgus apstākļos darbojošos vai tādu valsts kapitālsabiedrību pārvaldības funkciju pakāpenisku centralizāciju, kuras neīsteno valsts politiku attiecīgajā nozarē, uzsākot valsts kapitāla daļu turētāja funkciju pakāpenisku nodošanu vienam profesionālam valsts kapitāldaļu turētājam.

Galvenie, tā teikt, pārmetumi, kuri izskan publiskajā telpā, ir par trim lietām – pirmkārt, ziņojums iezīmējot ceļu uz valsts kapitālsabiedrību privatizāciju, otrkārt, netiekot ņemts vērā, ka šīm kapitālsabiedrībām vai vismaz daļai no tām ir būtiski nefinanšu jeb publiskās politikas mērķi, treškārt, PKC neesot atbilstošas kapacitātes, kura, savukārt, esot un labi darbojoties nozaru ministrijās. Tad nu par visu pēc kārtas.

Mīti par privatizāciju ir noturīgi...

Pirmkārt, jāuzsver, ka sagatavotais ziņojums nepiedāvā nevienu valsts kapitālsabiedrību privatizēt vai atsavināt. Pašlaik Latvijas valstij pieder 12 kapitālsabiedrības, kuras dažādos likumos ir noteiktas kā neprivatizējamas, tātad PKC vai Ministru kabinets neko privatizēt vai atsavināt nevar, to var tikai Saeima, pieņemot attiecīgus likuma grozījumus. Tomēr jāatzīst, ka jebkurš privātā uzņēmuma akcionārs, kuram rūp sev piederoša uzņēmuma un tajā veiktā ieguldījuma vērtības saglabāšana un vairošana, vienmēr domās par alternatīvām izvēlēm, kā ieguldīt savu kapitālu atbilstošāk savām interesēm un ar lielāku atdevi.

Tieši šādu principu attiecībā uz valsti kā kapitālsabiedrību īpašnieku paredz OECD valsts kapitālsabiedrību korporatīvās pārvaldības vadlīniju (2) pirmās sadaļas "Pamatojums valsts līdzdalībai kapitālsabiedrībā" B. punkts - tas norāda, ka valstij jābūt nodefinētai skaidrai politikai attiecībā uz pamatojumu kapitāla daļu īpašuma tiesībām kapitālsabiedrībās, bet šīs pašas sadaļas C. punktā norādīts, ka valstij regulāri jāpārvērtē šī politika, un D. punktā norādīts, ka valstij jāsniedz pamatojums līdzdalībai par katru valsts kapitālsabiedrību un tas periodiski atkārtoti jāvērtē. Tieši šie OECD vadlīniju punkti arī ir pamatā likuma prasībai regulāri vismaz reizi piecos gados pārvērtēt līdzdalību katrā valsts kapitālsabiedrībā, kuras nav iekļautas neprivatizējamo valsts kapitālsabiedrību sarakstā.

Tomēr ir pilnīgi skaidrs, ka, ekonomikai attīstoties, preču un pakalpojumu tirgi arī attīstās un mainās, līdz ar to pamatojums valsts līdzdalībai jebkurā kapitālsabiedrībā kādreiz var kļūt mazāk aktuāls vai neaktuāls, ja ir valstij saimnieciski izdevīgāki risinājumi, kā sasniegt sabiedriskā labuma mērķus konkrētajā jomā, jo tieši sabiedriskais labums (nevis tikai kapitālsabiedrības peļņa) ir tas, kādēļ valsts dibina un pārvalda kapitālsabiedrības un kādēļ darbojas valsts pārvalde. Turklāt valstij ir jārūpējas par savas tautsaimniecības attīstību, un viens no veidiem, kā to darīt, ir piesaistīt privātās investīcijas un veicināt konkurenci preču un pakalpojumu tirgos, tai skaitā tādos tirgus segmentos, kur privātie komersanti pašlaik nedarbojas. Varbūt tomēr nav līdz galam tālredzīgi kaut ko iecirst akmenī uz mūžīgiem laikiem, tai skaitā arī attiecībā uz neprivatizēšanu. Rūpīgam saimniekam savu saimniecību būtu noderīgi un saprātīgi periodiski izvērtēt un pārskatīt, lai izlemtu, kā labāk saimniekot ar savu īpašumu nākotnē, turklāt tas uzreiz nenozīmē tā pārdošanu.

Privatizācija, vismaz tās sākotnējā izpildījumā deviņdesmitajos gados, daļēji pamatoti, bet, domāju, daļēji arī nepamatoti ir sabiedrības apziņā nostiprinājusies kā sinonīms vārdam "nozagšana", tāpēc aizliegums valsts kapitālsabiedrību atsavināšanai un privatizācijai vismaz daļai politiķu, šķiet, kalpo kā lozungs drošākai vēlētāju piesaistīšanai un noturēšanai. Tomēr, man šķiet, tie laiki, kad negodīgā ceļā varēja kaut ko nopirkt lēti par privatizācijas sertifikātiem jeb "prihvatizēt" un tad izpārdot lēti nopirktos aktīvus ar lielu peļņu, ir pagājuši uz neatgriešanos.

Tā vietā būtu jādomā par to, kā varbūt tomēr dot iespējas Latvijas iedzīvotājiem iegādāties, piemēram, mazākuma daļu akcijas lielajās valsts kapitālsabiedrībās (vairākumu paturot valsts īpašumā), kuras pašlaik maksā dividendes valsts budžetā, tādējādi veicinot sabiedrības piederības sajūtu un lojalitāti pret savu valsti un šo kapitālsabiedrību labāku pārvaldību. Un, ja paskatāmies uz tādu uzņēmumu kā "Latvijas gāze", kas savulaik piederēja valstij un tika privatizēts – vai šis privatizētais uzņēmums tiešām ir strādājis slikti? Šķiet, ka nē – tas ir nodrošinājis stabilas dabasgāzes piegādes mājsaimniecībām un uzņēmumiem, regulāri maksājis dividendes no peļņas saviem akcionāriem, starp kuriem ir arī Latvijas iedzīvotāji, turklāt gāzes tarifus vienmēr ir bijis nepieciešams noteikt ekonomiski pamatotā līmenī un saskaņot ar Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisiju.

Kāpēc nozares politikas īstenošana un likt kapitālsabiedrībai pelnīt ir sēdēšana uz diviem krēsliem

OECD valsts kapitālsabiedrību korporatīvās pārvaldības vadlīniju (2) otrās sadaļas "Valsts kā īpašnieka loma" D. punktā minēts, ka kapitālsabiedrības īpašnieka tiesību īstenošanai jābūt skaidri nodefinētai valsts pārvaldes ietvaros. Kapitālsabiedrības īpašnieka tiesību īstenošanai būtu jābūt centralizētai vienā īpašnieka tiesību īstenošanas institūcijā, vai, ja tas nav iespējams, to jāīsteno koordinējošai institūcijai. Jānodrošina, lai institūcijai efektīvai pienākumu izpildei ir nepieciešamās spējas un prasmes. Turpat arī minēts, ka gadījumos, kad nav centralizēta kapitālsabiedrību pārvaldība, tad koordinējošajai institūcijai ir jābūt iespējām nodrošināt vienotu pārvaldības politikas īstenošanu visās ministrijās/ kapitāldaļu turētājos. Tātad OECD vadlīnijās definētais faktiski nozīmē tieši to, kas rakstīts Ministru kabineta deklarācijā, turklāt jānorāda, ka puse OECD dalībvalstu jau pašlaik īsteno centralizētu (vai centralizētu ar izņēmumiem) kapitāla daļu turētāja modeli (3).

Ko tas nozīmē Latvijas situācijā? Pašlaik Latvijā pastāv un darbojas koordinācijas institūcijas modelis, kas pēc savas būtības ir decentralizēts valsts kapitālsabiedrību pārvaldības risinājums, kura ietvaros nozares ministrijas ir kapitāla daļu turētāji valsts kapitālsabiedrībās, bet PKC kā koordinācijas institūcija izstrādā šīs jomas normatīvos aktus, vērtē valsts kapitālsabiedrību izstrādātos darbības stratēģiju projektus un darbības rezultātus, sniedz savu atzinumu par valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās izvērtējumiem, sagatavo konsolidētu pārskatu par valstij piederošajām kapitālsabiedrībām un kapitāla daļām, kā tas noteikts Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā (4). Vienlaikus nozaru ministrijas kā kapitāla daļu turētājas ieceļ kapitālsabiedrību padomes un valdes (gadījumos, kur padomes nav izveidotas) un arī nosaka valsts kapitālsabiedrību nefinanšu mērķus un arī finanšu mērķus.

Gadījumos, kad kapitālsabiedrībā ir izveidota padome, tieši padome apstiprina finanšu un nefinanšu mērķu skaitliskās vērtības, taču lielā mērā vadoties pēc nozares ministrijas uzstādījumiem, kādi tie no ministrijas puses tiek sagaidīti, bet PKC sniedz savu atzinumu par izvirzītajiem finanšu mērķiem un to salāgotību ar nefinanšu mērķiem, jo saprotams, ka šo nefinanšu mērķu sasniegšana rada noteiktas papildu izmaksas, piemēram, lielākas energoapgādes drošības un īsāku un retāku elektroenerģijas pārvades pārrāvumu panākšana prasīs lielākus ieguldījumus elektroenerģijas pārvades tīklā. Tomēr šiem nefinanšu mērķiem būtu plašā nozīmē jābūt definētiem Ministru kabineta līmenī, bet konkrētas finanšu un nefinanšu mērķu vērtības tiktu noteiktas ar kapitālsabiedrības padomes lēmumu kapitālsabiedrības darbības stratēģijā, iepriekš to izdiskutējot un panākot vienotu izpratni ar jaunizveidoto kapitāla daļu turētāju un nozares ministriju.

Tad neveidotos situācija kā pašlaik, kad kapitāla daļu turētājs (ja kapitālsabiedrībā nav izveidota padome), kurš vienlaikus ir nozares ministrija un atbild par politikas veidošanu nozarē, var apstiprināt kapitālsabiedrības darbības stratēģiju un tajā ietvertos finanšu un nefinanšu mērķus atbilstoši saviem uzskatiem, neatkarīgi no PKC ekspertu viedokļa par nepieciešamo līdzsvaru starp finanšu mērķiem un nefinanšu mērķiem, kā arī vēlamajām finanšu mērķu vērtībām, kas būtu balstīts uz salīdzināmu nozares privātā sektora uzņēmumu rādītājiem, lai nodrošinātu, ka valsts kapitālsabiedrības tiek pārvaldītas tikpat efektīvi kā privātā sektora uzņēmumi.

Ja kapitālsabiedrībā ir izveidota padome, tad tai būtu jāspēj pieņemt sabalansēti lēmumi par finanšu mērķiem un nefinanšu mērķiem, tomēr ir skaidrs, ka uzstādījumi par tiem abiem nāks no kapitāla daļu turētāja – vienlaikus nozares ministrijas. Spilgts piemērs ir valsts autoceļu ikdienas uzturēšana, par šo pakalpojumu tirgus atvēršanu drīzumā varētu lemt Ministru kabinets. Satiksmes ministrija, no vienas puses, būtu ieinteresēta kvalitatīvā un finansiāli izdevīgā pakalpojumā, kuru varētu nodrošināt VAS "Latvijas autoceļu uzturētājs" un privātā sektora uzņēmumu konkurence, no otras puses, Satiksmes ministrija kā VAS "Latvijas autoceļu uzturētājs" kapitāla daļu turētājs nav ieinteresēta sev piederošas kapitālsabiedrības pakļaušanā konkurencei un darbības rezultātu iespējamā pasliktinājumā. Tātad šeit ir acīmredzams konflikts starp autoceļu nozares un konkurences tajā attīstību un iegūt zemāku pakalpojuma cenu, no vienas puses, un vēlmi ļaut valsts kapitālsabiedrībai darboties monopola stāvoklī, no otras puses.

Mazticami, bet, piemēram, paredzot kā nefinanšu mērķi VAS "Latvijas Valsts meži" būtiski palielināt rekreācijai un dabas aizsardzībai paredzēto meža platību apjomu, tā panākot to plašāku pieejamību sabiedrībai un veiksmīgāku bioloģiskās daudzveidības saglabāšanu (nefinanšu mērķis), tās ieņēmumi ilgtermiņā varētu samazināties, un kapitālsabiedrība, iespējams, nespētu nodrošināt tik pozitīvus finanšu rezultātus, neko citu nemainot tās darbībā.

Savukārt, ja VAS "Latvijas Valsts meži" kapitāla daļu turētājs būtu Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija, tai šādā gadījumā absolūta prioritāte būtu bioloģiskās daudzveidības saglabāšana, lai gan būtu jāspēj noteikt ilgtspējīgu līdzsvaru starp bioloģiskās daudzveidības saglabāšanu kā nefinanšu mērķi un kapitālsabiedrības peļņu un finanšu stabilitāti kā tās finanšu mērķiem. Turklāt šeit būtu vienlaikus jāpanāk divas lietas – līdzsvaru starp bioloģiskās daudzveidības saglabāšanu un peļņu, un to, ka valsts kapitālsabiedrība gūst ar privātā sektora uzņēmumu salīdzināmu peļņas līmeni (kuru koriģē uz leju par attiecīgu apjomu, ņemot vērā augstāku bioloģiskās daudzveidības aizsardzības apjomu kā nefinanšu mērķi).

Bet pašlaik, kad VAS "Latvijas Valsts meži" turētājs ir Zemkopības ministrija, nereti izskan vides aizsardzības organizāciju bažas par to, ka augstāka prioritāte ir peļņa, bet vides apsvērumi tiek nobīdīti otrajā plānā, par ko liecina arī nesenās saspringtās diskusijas par koku ciršanas apmēru. Ļoti mazticams, ka šādā situācijā vienai personai ir iespējams pieņemt izsvērtu lēmumu, jo nozares ministrijai būs jāizšķiras starp diviem savstarpēji ļoti pretrunīgiem mērķiem – vai nu vairāk sargāt bioloģisko daudzveidību vai ļaut kapitālsabiedrībai vairāk nopelnīt un piegādāt vairāk kokmateriālu nozares uzņēmumiem. Tā ir sēdēšana uz diviem krēsliem, kad vienai institūcijai vai pat vienai personai ir jāpieņem lēmumi par savstarpēji grūti savienojamām lietām.

Kāpēc jācentralizē tieši lielo valsts kapitālsabiedrību pārvaldība un kādu labumu mums var dot šī centralizācija

Jebkura uzņēmuma īpašnieka vēlme ir uzņēmuma vērtības un peļņas pieaugums. Valstij šajā ziņā nebūtu jābūt izņēmumam, un, ja tai pieder kapitālsabiedrības, kuras darbojas konkurējošos tirgos bez būtiskiem darbības ierobežojumiem, tad visas sabiedrības interesēs būtu, ka pieaug šo kapitālsabiedrību vērtība, t.sk. arī caur to gūto peļņu un to novērtē potenciālie investori, kas valsts kapitālsabiedrību gadījumā ir finanšu resursu aizdevēji, vai tālākā nākotnē, iespējams, arī ikviens Latvijas iedzīvotājs.

Atbilde uz pirmo jautājumu par to, kāpēc būtu jāsāk ar lielo valsts kapitālsabiedrību centralizāciju, rodama ar Eiropas Komisijas strukturālo reformu dienestu sadarbībā īstenotajā pētījumā (5), kura veicējs bija KMPG Baltics. Šī Pārresoru koordinācijas centra iniciētā projekta rezultātā tika sagatavots neatkarīgs valsts kapitālsabiedrību pārvaldības izvērtējums, analizējot esošos procesus kapitālsabiedrību mērķu noteikšanā, uzraudzībā un darbības rezultātu novērtēšanā. Pētījums visas valsts kapitālsabiedrības sadalīja divās lielās grupās – pirmā ir stratēģisku aktīvu turētāji vai uzņēmumi ar komerciālu potenciālu (Latvenergo, Latvijas Dzelzceļš, "Latvijas Valsts meži" un sešas citas) un otrā grupa - ar galveno mērķi valsts deleģēto uzdevumu izpildei (slimnīcas, teātri, sporta infrastruktūras objekti u.tml.).

Šī valsts kapitālsabiedrību klasifikācija netika izveidota kā pašmērķis, bet tā ļauj pamatot no tās izrietošus lēmumus, piemēram, par kapitālsabiedrību pārvaldību – lemt par tām kapitālsabiedrībām, kuras būtu primāri nododamas pārvaldībā centralizētam neatkarīgam kapitāla daļu turētājam, par finanšu un nefinanšu mērķu īpatsvaru, t.sk. sagaidāmo dividenžu apjomu, proti, kurām kapitālsabiedrībām kā komerciālām kapitālsabiedrībām primāri jāorientējas uz finanšu mērķiem. Tieši lielās kapitālsabiedrības ir tās, kurām pārsvarā ir finanšu mērķi, un ir skaidrs, ka, jo efektīvāk pārvaldām tieši lielākus resursus, jo iespējams gūt proporcionāli lielāku labumu.

Atbildot uz otro jautājumu, proti, kādu labumu tas var sniegt valstij un sabiedrībai, domāju, ka, pirmkārt, tas nodrošinātu valsts kapitālsabiedrību peļņas un vērtības pieaugumu, jo profesionāls uzņēmumu pārvaldnieks spēs nodrošināt efektīvāku valsts kapitālsabiedrību kā aktīvu portfeļa pārvaldību, jo šāds pārvaldnieks izvirzīs valsts kapitālsabiedrībām ar privātā sektora uzņēmumiem salīdzināmus peļņas un kapitāla atdeves mērķus, vienlaikus nodrošinot elastību ikgadējo mērķu noteikšanā katrai kapitālsabiedrībai individuāli, lai savlaicīgi un profesionāli reaģētu uz norisēm Latvijas tautsaimniecībā un starptautiskajos tirgos. Otrkārt, tas palīdzēs nodrošināt augstākus korporatīvās pārvaldības standartus un striktu to ieviešanu – tad publiskajā telpā nevajadzētu parādīties tādām negatīvām ziņām par valsts kapitālsabiedrību pārvaldīšanu kā, piemēram, Valsts kontroles revīziju slēdzieniem par neatbilstoši izmaksātiem atalgojumiem (6), nesaimniecisku rīcību ar derīgajiem izrakteņiem (7),TV sižetiem un citu mediju ziņām par produktu pārdošanu ierobežotam pircēju skaitam (8) un politiskām partijām pietuvinātu personu nonākšanu valsts kapitālsabiedrību valdes un padomes locekļu amatos (8). Varbūt tieši šīs pēdējā laikā atklātībā nonākušās ziņas ir patiesais iemesls, kāpēc vērojama tāda pretestība un informatīvā kampaņa pret valsts kapitālsabiedrību pārvaldības centralizāciju?

Par PKC un nozaru ministriju kapacitāti kapitālsabiedrību pārvaldībā

Jau no tiem laikiem, kad Henrijs Fords automobiļu ražošanā ieviesa konveijera līniju un specializēšanās principu, ir zināms, ka specializēšanās palīdz ražošanu un citas lietas padarīt efektīvākas. Centralizēta kapitālsabiedrību pārvaldība nozīmē ko ļoti līdzīgu, proti, ka kapitālsabiedrību pārvaldības ekspertīze tiek sakoncentrēta vienuviet, lai profesionāli un efektīvāk pārvaldītu valsts kapitālsabiedrības kā aktīvu kopumu. 2014. gadā, kad tika pieņemts Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likums, diskusijās pirms likumprojekta pieņemšanas par šādu sākotnēji iecerēto modeli, kurā tiktu veidots centralizēts valsts kapitālsabiedrību pārvaldības birojs, kurš pildītu arī kapitāla daļu turētāja funkcijas, izskanēja, ka nevar jaunveidojamai institūcijai piešķirt tik lielas pilnvaras, un tas netika tobrīd atbalstīts. Arī 2015. gadā, kad tika lemts par Pārresoru koordinācijas centra noteikšanu par valsts kapitālsabiedrību pārvaldības koordinācijas institūciju, bija šaubas par to, vai PKC spēs sekmīgi papildināt esošo kapacitāti šajos jautājumos un sekmīgi šo funkciju pildīt.

Reālā dzīve rāda, ka tas ir izdevies – īsā laikā tika izstrādāti un apstiprināti visi no likuma izrietošie Ministru kabineta noteikumi, tika nodrošināta valsts kapitālsabiedrību pārvaldības pilnveidošanas nosacījumu izpilde Latvijas uzņemšanai OECD, regulāri tiek sagatavots ikgadējais pārskats par valsts kapitālsabiedrībām, nodrošinātas kapitālsabiedrību valdes un padomes locekļu un ministriju atbildīgo darbinieku regulāras apmācības. Pārresoru koordinācijas centra darbinieki sniedz atzinumus par valsts kapitālsabiedrību darbības rezultātiem un, kas īpaši svarīgi, darbības stratēģijām, Ministru kabineta lēmumprojektiem par kapitālsabiedrību darbības jautājumiem.

Nereti rīkojam tikšanās ar kapitālsabiedrību padomēm un valdēm tieši par stratēģiju saturu, tajās noteiktajiem finanšu un nefinanšu mērķiem un to pamatojumu, kurās tiek diskutēts par uzņēmuma darbību pēc būtības. Diemžēl nozaru ministriju pārstāvji reti šādās diskusijās piedalās un reizēs, kad piedalās, vismaz man nav bieži gadījies redzēt viņu aktīvu saturisku dalību diskusijā, daudz aktīvāka loma šajās diskusijās ar PKC darbiniekiem ir tieši kapitālsabiedrību valdes un padomes locekļiem, kas liek domāt, ka nozaru ministrijām pietrūkst ekonomikas un biznesa vadības jautājumu kompetences, lai pēc būtības iesaistītos šajās diskusijās, un šo jautājumu risināšanā nozaru ministrijas, šķiet, daudz vairāk paļaujas uz kapitālsabiedrību valdes un padomes locekļu zināšanām un kompetenci.

Protams, apzinos, ka arī jaunajā centralizētajā kapitālsabiedrību pārvaldītājā būs jāveido atbilstoša kapacitāte, lai varētu sekmīgi šīs funkcijas veikt, taču mēs varam šim mērķim piesaistīt darbiniekus ar atbilstošu kompetenci no privātā sektora un daļēji, iespējams, arī no AS "Possesor" (agrāk – "Latvijas privatizācijas aģentūra") valsts kapitāla daļu pārvaldībā iesaistītajiem darbiniekiem, savukārt, Pārresoru koordinācijas centrs ar savu esošo ekspertīzi darbotos kā jaunveidojamā kapitāla daļu pārvaldnieka kapitāla daļu turētājs. Vecs sakāmvārds saka, ka acis darba izbijās, rokas darba nebijās, mācējās padarīt. Arī šajā gadījumā aicinātu mazāk izteikt bažas, bet vairāk censties darīt un izdarīt.

Pēc centralizēta kapitāla daļu turētāja modeļa valsts kapitālsabiedrības tiek pārvaldītas vismaz pusē OECD dalībvalstu, tai skaitā ziemeļvalstīs Somijā (9), Zviedrijā (10) un Norvēģijā (11), kuru labo praksi mums būtu jāpārņem arī šajā jomā. Vai tas izdosies, vai tomēr virsroku gūs vēlme paturēt visas pārvaldības sviras nozares ministriju rokās? Šo jautājumu un lēmumu atstāšu politiķu ziņā.

Avoti: