Maija Āboliņa: Valsts atbalsts pieaugušo izglītībai – valstisks vai personisks ieguvums

Mūsdienu mainīgajā vidē izglītība aizvien biežāk nav pietiekama un atbilstoša darba tirgus prasībām visa mūža garumā. Latvijā ilgstoši ir liels skaits cilvēku, kuriem jau sākotnēji iegūtā izglītība nav pietiekama (t.i., ir pabeigta vai nepabeigta pamatizglītība vai vispārējā vidējā izglītība). 2022. gadā bija vairāk nekā 294 tūkstoši pieaugušo ar zemu izglītību.

Daļa no šiem cilvēkiem nespēj iekļauties darba tirgū vai arī būs pakļauti bezdarba riskam nākotnē, tikmēr darba devējiem trūkst kvalificētu strādājošo. Tas tiešā veidā negatīvi ietekmē valsts tautsaimniecību. Tā kā valsts finansiālās iespējas sniegt atbalstu pieaugušo izglītībai ir ierobežotas, ir īpaši svarīgi, lai katru eiro izmantotu ar iespējami lielāko atdevi. Līdz šim valsts pieaugušo konkurētspējas problēmas risinājusi par Eiropas Savienības (ES) fondu līdzekļiem galvenokārt Labklājības ministrijas (LM) un Izglītības un zinātnes ministrijas (IZM) atbildībā esošo projektu ietvaros. 2014.–2020. gada plānošanas periodā tos īstenoja Nodarbinātības valsts aģentūra (NVA) un Valsts izglītības attīstības aģentūra (VIAA). Šāds finansēšanas modelis nav unikāls un pastāv arī citās ES dalībvalstīs, piemēram, Igaunijā. Tā kā nākamajā plānošanas periodā paredzētas līdzīgas aktivitātes, Valsts kontroles revidenti vērtēja, vai ir izvēlēts labākais risinājums NVA un VIAA projektu īstenošanai, secinot, ka ierobežotos finanšu līdzekļus var izlietot tā, lai iegūtu vairāk – ne tikai katrs mācību dalībnieks individuāli, bet valsts kopumā.

Kāda politikas plānošana, tāda – izpilde

NVA un VIAA projektu mācībās 2019.–2022. gadā iesaistījās gandrīz 100 tūkstoši cilvēku, bet tikai 28% bija ar zemu izglītību. Lai gan ir liels bezdarba riskam pakļauto cilvēku skaits, nacionālā līmenī pieaugušo izglītības mērķis ir noteikts ļoti vispārīgi – cik pieaugušo (neatkarīgi no tā, vai tie ir cilvēki ar augstāko izglītību un lielu atalgojumu vai cilvēki ar zemu izglītību) noteiktā periodā ir piedalījušies mācībās, nevis pēc vēlamajām izmaiņām iedzīvotāju izglītībā vai konkurētspējā darba tirgū.

Savukārt attiecībā uz kritiskajām mērķgrupām nekādi speciāli iesaistes rādītāji nav noteikti. NVA un VIAA ir noteikušas mācībās prioritāri iesaistāmās mērķgrupas, t. sk. daļa cilvēku ar zemu izglītību, nodarbinātie ar invaliditāti vai vecumā no 50 gadiem un sociālo riska grupu nodarbinātie. Tomēr formulējums ir deklaratīvs: visām prioritārajām mērķgrupām konkrēti iesaistes rādītāji nav noteikti. Ja arī kādai mērķgrupai rādītājs ir noteikts, tas ir pārāk zems, salīdzinot ar kopējo projekta auditoriju un tādu cilvēku skaitu valstī, kas atbilst šai mērķgrupai. Piemēram, VIAA projektā bija plānots iesaistīt tikai nepilnus 20 tūkstošus nodarbināto ar zemu izglītību, kas ir ceturtā daļa no visiem šā projekta mācību dalībniekiem, lai gan valstī 2022. gadā bija vairāk nekā 201 tūkstotis šādu nodarbināto. Tā kā cilvēki ar augstāku izglītību lielākoties ir sociāli aktīvāki un patstāvīgi iesaistās pieaugušo izglītībā, politikas un projektu mērķis ir sasniegts, bet situāciju darba tirgū tas neietekmē.

Dažādos pētījumos ir uzsvērts, ka iedzīvotāju ar zemu izglītību iesaistei pieaugušo mācībās būtiska ir individuāla uzrunāšana un pieeja. To apliecina arī prioritāro mērķgrupu iesaistes rezultāti NVA un VIAA projektos. Augstāki iesaistes rādītāji ir NVA projektā – primāri tādēļ, ka NVA darbība jau ir vērsta uz bezdarbnieku atgriešanu darba tirgū, tomēr būtisks ir arī NVA individuālais darbs ar klientiem. Savukārt VIAA projektā mācības ir pieejamas jebkuram nodarbinātam pieaugušajam un VIAA neveic nekādas mērķtiecīgas darbības tieši prioritāro mērķgrupu iesaistei.

Nav attaisnojusies paļaušanās uz pašvaldību lomu iedzīvotāju motivēšanā iesaistīties NVA un VIAA projektu mācībās. Lielākajā daļā pašvaldību ir noteikta persona, kura atbild par pieaugušo izglītību, tomēr daudzos gadījumos tie ir papildu pienākumi (nevis pamatnodarbošanās), turklāt šie pienākumi pārsvarā saistīti ar pašvaldības organizētajām mācībām. VIAA projektā pašvaldībām mērķgrupu iesaistei pat bija paredzēts finansējums gandrīz 0,7 miljoni eiro, tomēr no tā tika apgūti tikai nepilni 2%. Salīdzinājumam: Igaunijā, kurā kritisko mērķgrupu iesaiste pieaugušo mācībās ir augstāka, iedzīvotāju individuāla uzrunāšana ir nodota nevis pašvaldībām, bet nevaldības sektoram (NVO). Turklāt cilvēku ar zemu izglītību motivēšanai Igaunijā ir paredzētas mērķtiecīgas komunikācijas kampaņas un pat stipendijas.

Pozitīvi, ka NVA un VIAA projektos bija paredzēta transporta izdevumu kompensācija reģionālajai mobilitātei un trūcīgiem un maznodrošinātiem cilvēkiem mācības bija bez maksas. Īpaši bija padomāts arī par cilvēkiem ar invaliditāti – gan par asistenta un atbalsta personas palīdzību, gan surdotulku. NVA projektā bija pieejams arī specializēts transports, ergoterapeits un pielāgotas mācību vietas. Turklāt katrā NVA filiālē ir vismaz viens darbinieks, kurš pārzina pieejamos atbalsta pasākumus un no 2022. gada beigām NVA Rīgas filiālē ir Nodarbinātības atbalsta centrs cilvēkiem ar invaliditāti. Tā kā šo prioritāro grupu iesaiste projektos bija zema, būtiska daļa no šim mērķim paredzētā finansējuma netika izlietota.

Bez skaidrām prioritātēm mācības nodarbinātību neietekmē

Par mācību ietekmi uz nodarbinātību liecina karjeras izmaiņas – cilvēks maina amatu, profesiju vai profesionālās kvalifikācijas līmeni. Tāpat mācībām, protams, ir ietekme uz nodarbinātību, ja tās ir saistītas ar cilvēka esošo nodarbošanos, t. sk. cilvēks pilnveidojas savā profesionālajā jomā vai apgūst svešvalodu, digitālās prasmes vai citas t. s. caurviju prasmes. NVA un VIAA projektos kopā vismaz 44% cilvēku, kas pabeidza mācības no 2019. gada līdz 2022. gada vidum, nav konstatēta šāda ietekme uz nodarbinātību. Vienlaikus saskaņā ar revidentu aplēsēm šīm mācībām trijos gados izlietoti 12,7 miljoni eiro.

Lai varētu strādāt profesijā, nepieciešama profesionālā kvalifikācija, kuru pieaugušo izglītības projektos var iegūt, pabeidzot profesionālās tālākizglītības programmu. Diemžēl profesionālās tālākizglītības programmas nevienā projektā nebija visvairāk pieprasītās – tās izvēlējās apgūt tikai vidēji 12% jeb katrs astotais dalībnieks.

Latvijā pieaugušo ar profesionālo kvalifikāciju īpatsvars 2022. gadā bija 70,6%. Salīdzinājumam: Igaunijā šādu pieaugušo īpatsvars ir augstāks – 2022. gadā sasniedza 74,8% un līdz 2035. gadam plānots sasniegt pat 80%. Lai gan atšķirība ir tikai 4,2 procentpunkti, tomēr, sasniedzot tādu pašu rādītāju kā Igaunijā, cilvēku ar profesionālo kvalifikāciju skaits Latvijā palielinātos par aptuveni 42 tūkstošiem. Tas ir ļoti daudz, ņemot vērā, ka izstrādes stadijā esošajā Cilvēkkapitāla attīstības stratēģijā ir plānots izvirzīt mērķi – samazināt mazkvalificēto nodarbināto skaitu, nodrošinot 50 tūkstošiem cilvēku pārkvalifikāciju.

Profesionālās pilnveides programmas bija daudz vairāk pieprasītas, tikai tās vairumā gadījumu izvēlējās apgūt cilvēki, kuru izglītība jau atbilst darba tirgus prasībām, savukārt dalībnieku ar zemu izglītību īpatsvars bija daudz zemāks – vidēji ap 14%.

Tā kā VIAA projektā mācības paredzētas nodarbinātiem cilvēkiem, uz pretrunīgi vērtējamu situāciju norāda tāda mācību dalībnieku grupa, kas iesaistās profesionālās pilnveides programmās, – kā rīkotājdirektori un uzņēmumu vadītāji (īpatsvars 6%), kuru atalgojums būtiski pārsniedz vidējo atalgojumu valstī. Konstatēti pat tādi gadījumi, ka cilvēki ar vidējo algu virs pieciem un septiņiem tūkstošiem eiro mēnesī par valsts līdzekļiem apgūst kokgriešanu un kokgriezumu restaurāciju, dārza ainavu plānošanu un jaunākās tendences ēdienu gatavošanā, kas neietekmē viņu nodarbinātību. Ņemot vērā ierobežoto finansējumu, ir jāvērtē, vai un kāda veida profesionālā pilnveide šāda līmeņa strādājošajiem ir jānodrošina par valsts līdzekļiem.

Dažos gadījumos tālākizglītības programmā iegūstamais profesionālās kvalifikācijas līmenis liecina, ka apgūstamās zināšanas un prasmes var izmantot tikai personīgām vajadzībām. Piemēram, vienā no populārākajām tālākizglītības programmām varēja iegūt namu pārziņa prasmes, bet tikai sava mājokļa apsaimniekošanai, jo darbam nozarē nepieciešama augstāka līmeņa profesionālā kvalifikācija.

Svarīgi, lai darba tirgus vajadzībām atbilstošās izglītības programmas nepaliek tikai "uz papīra", bet ka tās tiešām īsteno. Diemžēl liela daļa profesionālās tālākizglītības programmu netika īstenota. Lai gan attiecīgajās nozarēs bija prognozēts strādājošo pieprasījums, neviena izglītības iestāde nepieteicās tās nodrošināt vai arī nebija pietiekamas cilvēku atsaucības tās apgūt. Piemēram, netika īstenotas izglītības programmas būvniecības nozarē (apdares darbu tehniķis, betonētājs, bruģētājs, būvkonstrukciju montētājs, ēku būvtehniķis, flīzētājs u. c.), metālapstrādē un ķīmiskajā rūpniecībā.

VIAA projektā notika diskusijas par neīstenotajām izglītības programmām, norādot, ka nedrīkstētu būt situācija, ka valsts profesionālās izglītības iestāde, kurā ir investēti līdzekļi aprīkojumā, lai attīstītu profesionālo izglītību noteiktā nozarē, nepiedāvā tālākizglītības programmas, kuras pieprasa nozare. Diemžēl risinājums šai problēmai nav rasts.

Lai apstiprinātās izglītības programmas īstenotu, izglītības iestādes un mācību dalībniekus vajadzētu atlasīt vienā institūcijā. Tas novērstu funkcijas dublēšanos, kā arī ļautu elastīgāk komplektēt mācību grupas, it īpaši tādās izglītības programmās, kas nav ļoti pieprasītas.

Mācību plānošanā un organizēšanā iestāžu funkcijas pārklājas

Pašlaik par mācību organizēšanu atbild gan LM, gan IZM un mācības organizē NVA un VIAA. To funkcijas pieaugušo izglītībā nav skaidri un pamatoti nodalītas, tāpēc tās pārklājas. Turklāt NVA un VIAA kompetence mācību organizēšanā nav skaidra arī citām pieaugušo izglītībā iesaistītajām pusēm – izglītības iestādēm, pašvaldībām, NVO.

Mērķgrupas galvenokārt atšķir tikai nodarbinātības fakts: NVA nodrošina mācības bezdarbniekiem un darba meklētājiem, bet VIAA – nodarbinātiem pieaugušajiem, tostarp bezdarba riskam pakļautajām personām. No 2022. gada bezdarba riskam pakļautajām personām mācības nodrošina arī NVA.

Būtiski neatšķiras arī abu projektu faktiskā īstenošana – katra iestāde nosaka pieaugušajiem nepieciešamās mācības, kuras apstiprina komisijas ar līdzīgu sastāvu, mācības nodrošina izglītības iestādes, kuras piesaista līdzīgā veidā, turklāt 44 izglītības iestādes piedāvāja mācības abos projektos, katra iestāde uztur savu informācijas sistēmu mācību dalībnieku uzskaitei u. c. Ja mācības nodrošinātu tikai viena institūcija, piemēram, NVA, kurai likumdevējs jau pašlaik ir deleģējis darbu ar pieaugušajiem bezdarba samazināšanā, saskaņā ar revidentu aplēsēm abu projektu administrēšanas izmaksas būtu par 3,6 miljoniem eiro mazākas.

Arī darba tirgum vajadzīgās izglītības programmas būtu jānosaka vienoti – neatkarīgi no projekta, kurā tās īsteno, un mērķgrupas nodarbinātības statusa.

Pašlaik Ekonomikas ministrijas (EM) izstrādātās ilgtermiņa un vidēja termiņa darba tirgus prognozes nav pietiekami detalizētas, tādēļ gan NVA, gan VIAA nepieciešams ieguldīt papildu resursus. Pēc vidēja un ilgtermiņa darba tirgus prognožu sagatavošanas nenotiek pietiekamas diskusijas ar nozaru ekspertiem. Tāpēc šādas darbības, izstrādājot un apstiprinot izglītības programmu sarakstus, ir jāveic pašām iestādēm. Turklāt ne darba tirgus prognozēs, ne NVA un VIAA izstrādātajos izglītības programmu sarakstos nav iekļauts reģionālais griezums, piemēram, vai un kādas ir darba tirgus tendences un attiecīgi mācību vajadzības tādos ekonomiski atšķirīgos reģionos kā Rīga, Pierīga un Latgale.

Salīdzinājumam: Igaunijā, kurā ir labāki rezultāti pieaugušo izglītības jomā, šis process ir vienots, proti, izglītības programmu noteikšanai ir izveidota sistēma (OSKA), kurā nosaka tautsaimniecībai nepieciešamo darbaspēku un tā prasmes nākamajiem 10 gadiem. Šo sistēmu revīzijā atzinīgi novērtēja arī Latvijas Darba devēju konfederācija, kas Latvijā koordinē darbu 11 nozaru ekspertu padomēs, kuru mērķis ir sekmēt izglītības atbilstību nozaru vajadzībām.

Iesāktās reformas jāturpina

Valsts kontrole sniegusi EM, LM un IZM deviņus ieteikumus, kam jārada pozitīva ietekme uz darba tirgu un tautsaimniecību kopumā. Valsts kontrole sagaida, ka to ieviešanas rezultātā pakāpeniski līdz 2027. gadam pieaugušo izglītībā palielināsies cilvēku ar zemu izglītību iesaiste un tiks pārskatītas un konsolidētas pieaugušo izglītībā iesaistīto iestāžu funkcijas, samazinot administratīvo slogu un lietderīgāk izmantojot publiskos resursus. Piemēram, saskaņā ar revidentu aplēsēm par 16,3 miljoniem eiro (izlietotais finansējums mācībām, kurām nebija ietekmes, un revīzijā aplēstais projektu administrēšanas ietaupījums, ja projektus nodrošinātu viena iestāde) vismaz 13 tūkstoši cilvēku ar zemu izglītību varētu iegūt profesionālo kvalifikāciju, līdz ar to viena cilvēka ienākumi varētu palielināties vidēji par 52%, savukārt šo cilvēku ienākumi kopā varētu palielināties vismaz par 57,7 miljoniem eiro gadā, bet līdz pensijas vecumam – par 1,3 miljardiem eiro.

Ņemot vērā šo jautājumu starpinstitucionālo raksturu, Valsts kontrole aicinājusi revīzijā konstatēto problēmu risināšanā iesaistīties arī Ministru kabinetu un 2023. gadā izveidoto Cilvēkkapitāla attīstības padomi.